امروز:
شنبه 28 مرداد 1396
ضمانت هاى اجرايى قانون اساسى
بِسْمِ الْلّهِ الرحمن الرحيم
الٌحَمْدُ لِلّهِ رَبِّ العالمين وَ صَلى اللّه على مُحَمَّد وَ الِهِ الطيبين الطاهرين
قال الله تبارك و تعالى فى محكم كتابه و منير خطابه: (إِنِ الْحُكْمُ إِلاّ لِلّهِ أَمَرَ أَلاّ تَعْبُدُوا إِلاّ إِيّاهُ ذلِكَ الدِّينُ الْقَيِّمُ وَ لكِنَّ أَكْثَرَ النّاسِ لا يَعْلَمُونَ)[1]
بدون مقدمه وارد بحث مى شويم. در ابتدا لابد انتظار اين است كه مفهوم ضمانت اجرايى و مفهوم قانون اساسى بيان شود. يكى از مشخصات قاعده ى حقوقى را حقوق دانان ضمانت اجرايى آن مى دانند; ضمانت اجرايى دولتى. به عبارت ديگر براى يك مسئله ى حقوقى نظير يك مسئله فقهى در قالب اجتماعى اش، حقوق دانان چهار مشخصه قايل اند: 1. قاعده ى حقوقى رفتار اجتماعى را تنظيم مى كند; 2. كلى و عمومى است. 3. الزام آور است. 4. ضمانت اجرايى دولتى دارد. در واقع ضمانت اجرا خارج از ماهيت و ذات يك قاعده ى حقوقى است اما براى اين كه يك قاعده ى حقوقى جنبه ى الزامش محقق شود نياز دارد به يك پشتوانه براى تحقق آن قاعده كه از آن پشتوانه تعبير مى كنند به ضمانت اجرا.
تعريف اصطلاحى ضمانت اجرا: اقدام قانونى قواى عمومى دولتى در هنگام مخالفت با قاعده ى حقوقى توسط اشخاص حقيقى يا حقوقى اعم از بخش دولتى يا خصوصى.
طبعاً ضمانت اجراهاى قواعد حقوقى متنوع است و اقسامى دارد.
قسم اول: ضمانت اجراى كيفرى يا جنايى; مثل اين كه اگر كسى مرتكب جرمى شود، قتلى اتفاق بيفتد، دادگاه برخورد مى كند و جانى را بر اساس قوانين مجازات مى كند.
قسم دوّم: ضمانت اجرايى مدنى: ضمانت اجرايى است كه به هنگام تخلف از قواعد مربوط به حقوق خصوصى اتفاق مى افتد. مثل اين كه كسى موعد تخليه ى خانه اش فرا رسيده ولى خانه را تخلييه نمى كند و دادگاه حكم تخليه ى خانه را صادر مى كند، يا دعوايى مطرح مى شود و قاضى حكم ابطال، حكم تعويض، حكم جبران خسارت و... را مى دهد.
قسم سوّم: ضمانت اجراى ادارى مثل حكم به انفصال از خدمات دولتى براى يك متخلف در اداره يا كسرى حقوق يا عدم مقررى پاداش يا تذكر و اخطار ويژه به يك كارمند دولت.
قسم چهارم: ضمانت اجراى سياسى: (اين قسمت مورد گفت و گوى ماست) به هنگام نقض، تخلف يا عدم اجراى قواعد مربوط به حقوق اساسى رخ مى نمايد. مثلا: هيئت دولت داراى ضمانت اجراى سياسى است. در نظام هاى پارلمانى، مجلس مى تواند با هيئت دولت، وزير، وزرا و... از طريق تذكر، استيضاح و... با آن ها برخورد كند كه البته اين جا ضمانت اجرايى مثلا قوه ى مجريه از قواعد مربوط به حقوق اساسى توسط پارلمان رخ مى نمايد.
يا اين كه مثلا قاضى از اجراى تصويب نامه يا بخش نامه ى خلاف قانون اساسى خوددارى مى كند يا اين كه بخش نامه اى را مى دهد كه بر خلاف قانونى اساسى است. به اين نوع ضمانت اجرا، ضمانت اجراى سياسى مى گويند. كه نوع ضمانت اجرايى مربوط به قانون اساسى، ضمانت اجرايى سياسى است.
در ميان علماى حقوق اساسى در واقع برترى قانون اساسى در مقايسه با ساير قواعد اجرايى كشور به عنوان يك اصل مسلم مطرح است. قانون اساسى خواه عرفى باشد يا نوشته، قانون برتر كشور حساب مى شود; يعنى در واقع قانون اساسى جايگاه برترى دارد چون مولود قوه ى مؤسسه ى كشور است. و بعد از قانون اساسى، قوانين ارگانى يا قوانين مربوط به نظام نامه هاى مفسر قانون اساسى و بعد از آن، قانون عادى كه مصوب مجلس است و بعد از آن، مصوبات دولت و پس از آن، مصوبات انجمن شهر و روستا; اين ها يك سلسله ى مراتب طولى با هم ديگر دارند.
وزارت كشور يا هيئت دولت مى تواند، مصوبات انجمن شهر و روستان را ابطال كند. و مصوبات انجمن شهر و روستا نمى تواند بر خلاف مصوبات هيئت دولت باشد. كما اين كه مصوبات هيئت دولت اعم از بخش نامه يا آيين نامه نمى تواند بر خلاف قانون اساسى باشد. كما اين كه مصوبات مجلس شورا نمى تواند بر خلاف قانون اساسى باشد.
بنابراين قانون اساسى در رأس سلسله مراتب قواعد حقوقى قرار دارد و اين اصل برترى اقتضا دارد كه راه هاى ضمانت احترام به قانون اساسى كه در رأس سلسله مراتب قواعد حقوقى در يك دولت مبتنى بر قانون قرار دارد تبيين گردد; و گر نه، اگر در خود قانون اساسى سيستمى پيش بينى نشده باشد كه در آن راه هاى كنترل قوانين به وسيله ى قانون اساسى تعريف شده باشد، اين قانون، تنها جنبه ى تئوريك محض پيدا مى كند و به قول بعضى از حقوق دانان، آن موقع قانون اساسى يك لفظ توخالى و فاقد مضمون و محتوا مى شود. با توجه به اهميت و جايگاه قانون اساسى، پس بايد در يك قانون اساسى مترقى، حتماً ببينيم كه چه راه هايى براى احترام به قانون اساسى و ضمانت اجراى آن پيش بينى شده است.
ضمانت اجراى مورد بحث ما، ضمانت اجراى قانونى است. توضيح آن كه ضمانت اجرا از يك منظر به دو دسته تقسيم مى شود: 1. ضمانت اجراى قانونى (تكوينى); 2. ضمانت اجراى عملى (تشريعى). ما در واقع در بحثمان دنبال ضمانت هاى اجرايى عملى نيستيم. چون در عمل از آن جا كه انسان موجودى است مختار، قوانين الهى را نقض مى كند، چه برسد به قوانين وضع شده ى بشرى.
اين كافى نيست كه ما بحث كنيم در مورد ضمانت هاى اجرايى عملى. بايد ببينيم در قانون چه راه هايى پيش بينى شده است تا اگر يك متخلف از مقامات عالى سياسى و اجرايى كشور بخواهد خلاف قانون اساسى عمل كند، در خود قانون اساسى سيستمى پيش بينى شده است كه بتواند جلوى آن را بگيرد. چون مخاطب نقض قواعد مربوط به قانون اساسى، مقامات عالى تصميم گير سياسى است. در واقع مسئله ى ضمانت اجرا، كمى كم رنگ است.
اگر مردم عادى تخلف كنند، طبيعى است كه كارشان با دادگاه است و با قوه ى مجريه و قضاييه و مقننه است; اما سؤال اين است كه اگر مقامات عالى، هيئت حاكمه بخشى از قواى عمومى كشور، قانون اساسى را نقض كنند، چه ضمانت اجرايى و چه پشتوانه اى در خود قانون اساسى تعبيه شده كه بتواند جلوى نقض قانون اساسى را بگيرد.
در واقع قانون اساسى جمهورى اسلامى در مقايسه با ساير قوانين اساسى جهان، از لحاظ وجود اهرم هاى لازم براى ضمانت اجرايى قانون اساسى از مترقى ترين قانون هاى اساسى جهان است و اين را واضح و قاطع و با يك مطالعه ى كامل تطبيقى عرض مى كنم. و ما از اين لحاظ يك قانون اساسى مترقى و پيش رفته داريم.
قانون اساسى، حاصل خون شهدا و حاصل نهضت عظيم امام و حاصل اجتهاد مجتهدين جامع الشرايط در خبرگان قانون اساسى است كه اين را براى ما به ارمغان آوردند و من اين ضمانت هاى اجرا را در ده بند، به طور گذرا عرض مى كنم كه البته بخشى از اين ضمانت اجراها، ضمانت اجراهاى اخلاقى، اعتقادى و مذهبى است كه بر مى گردد به نظام مذهبى جمهورى اسلامى ايران و بخشى از اين ضمانت اجراها مربوط به قواى عمومى كشورى است.
اجازه بدهيد كه قبل از ذكر ضمانت اجراها، جمله اى را از علامه ى طباطبايى(رحمه الله)درباره ى همين ضمانت اجراها كه در تفسير الميزان ذيل آيه ى شريفه ى (إِنِ الْحُكْمُ إِلاّ لِلّهِ)[2] آمده و بحث بلندى راجع به تقوا و درجات تقوا آمده و در اين بحث، بخشى دارد با عنوان رابطه ى حقوقى، اخلاق و توحيد كه بحثى مستوفى است، با زبان عربى بخوانم: «اذا كانت القوة المجريه للقوانين عالم بالجرم و قوى على المجرم». اين يك ضمانت اجرايى است كه اگر ما يك قوه ى مجريه ى مقتدرى داشته باشيم، قوه ى مجريه ى مقتدر يكى از ضمانت هاى اجرايى قانونى است.
«و اما اذا جهلت»; اما اگر قوه ى مجريه و تمامى دستگاه هاى كشور نتوانند جرم را تشخيص بدهند، «و وقع الاجرام على جهل منها او غفلة» جرم اتفاق بيفتد و هيچ كدام از دستگاه ها هم متوجه نشوند، «و كم له من وجود». علامه درست مى فرمايد; چون در روان شناسى جرم مى گويند: ميزان جرايمى كه دستگاه هاى انتظامى و پليس يك كشور بتواند كشف كنند، ممكن است ده درصد باشد و خيلى از جرايم ـ به قول خودشان ـ توسط مجرمان يقه سفيد، مجرمان محترم، مجرمان پنهان، انجام مى شود و در پوشش قانونى قرار مى گيرد. علامه مى فرمايد: «و لو ما من تحققهم» بعد مى فرمايد: اگر ما قوه ى مجريه ى ضعيفى داشته باشيم، يا قواى عمومى كشور ضعيف باشند، قواى عمومى كار آمدى هم نباشند، قطعاً نقض قانون هم اتفاق مى افتد.
بعد مى فرمايد: «او مساهلة السياسه و العمل». يكى از مسائلى را كه علامه مى فرمايد، يكى از جلوه هاى نقض قوانين و مقررات است. سياست تساهل و تسامح در قانون گذارى و در اجرا نسبت به مظهر اقتدار است كه بايد دولت داشته باشد. اگر دولت فاقد اقتدار بايسته و لازم خود باشد و با سياست تساهل و تسامح، با نقض و ناقضان و متخلفين از قوانين و مقررات برخورد كند، اين سنگ بناى نقض قانون اساسى است.
علامه مى فرمايد: «او مساهلة السياسة و العمل منها عليه المجرمون» آن وقت زبان مجرم باز مى شود و يك كرسى و تريبونى هم براى پوشش گذاشتن بر جرمش از راه هاى قانونى پيدا مى كند و مى فرمايد: «او كان المجرم اشد» و ممكن است كار به جايى برسد كه قدرت مجرم بيش تر از اقتدار دولت شود. آن وقت قطعاً قوانين و مقررات نقض مى شوند.
اين كه رهبر معظم انقلاب، مسئله ى اقتدار ملى را مطرح فرموده اند، به خاطر اين است كه اقتدار ملى يكى از جلوه هاى بسيار مهم اجراى قانون اساسى است.
[1] . سوره ى يوسف، آيه ى 40.
[2] . سوره ى يوسف، آيه ى 40.
@#@ يعنى دولت بدون اقتدار، بدون كارآمدى، بدون توان لازم، براى توسعه ى زيربنايى كشور نمى تواند مجرى قانون اساسى باشد و اين از فرمايشات علامه ى طباطبايى برمى آيد كه: «او كان المجرم اشد القوة...على حقوق الناس» آن موقع حقوق ملت اجرا نمى شود. حقوق ملت شعار نياز ندارد. حقوق ملت، توان، كارآمدى و اقتدار لازم دارد. بعد مى فرمايد: انسان موجودى است مستخدم بالطبع...».
ضمانت اجراها كه ده تا است عبارت اند از: 1. الهى بودن مقررات; 2. رهبرى ;3. خبرگان رهبرى ;4. شوراى نگهبان; 5. قوه ى قضاييه; 6. مجلس شوراى اسلامى; 7. قوه ى مجريه; 8. اصل تفكيك قوا; 9. رشد و آگاهى عمومى و آراى عمومى; 10. ايمان و عدالت و تقوا و ساير ارزش هاى كارگزاران دولت اسلامى. با توجه به وقت كم، اين موارد را كه بخش هايى كلاسيك هستند، به طور خلاصه توضيح مى دهيم.
1. الهى بودن قوانين. بزرگ ترين ضامن اجراى قوانين و مقررات اسلامى، الهى بودن آن است; زيرا مبتنى بر اعتقاد و باور به وجود خدا و معاد مى باشد. در قانون گذارى الهى، قانون گذار، خودِ حاكم نيست كه قانون را دور بزند; بلكه قوانين و مقرراتى است كه خداوند وضع كرده و چه بسا عليه حاكم هم به كار رود. حاكم و مردم در برابر قوانين الهى مساوى هستند; بنابراين الهى بودن قوانين و مقررات، بر خلاف قوانين بشرى مى تواند ضمانت اجراى خوبى باشد كه در واقع، ضمانت اجراى اعتقادى است كه بخشى از آن به فقه و حقوق بر مى گردد و بخش ديگر آن، به اخلاق مربوط مى شود. به عبارت ديگر، اين ضمانت، ضمانت اعتقادى و اخلاقى است.
2. رهبرى. رهبرى چگونه ضامن اجراى قوانين و قانون اساسى است؟ در قانون اساسى تقريباً اصولى است كه از اين اصول بر مى آيد كه در واقع رهبرى ضامن اجراى قوانين است. ما مى بينيم كه رهبرى ابتكار عمل را به دست گرفته است و از مسئولان گزارش ماهيانه براى اشتغال مولد مى خواهد و برنامه ى ضربتى مبارزه با فساد و فقر و تبعيض را بيان مى كند. چون علاوه بر مسئوليت شرعى، مسئوليت قانونى اجراى قانون اساسى، در وهله ى اول بر دوش رهبر است.
رهبرى ضامن عدم انحراف سازمان هاى مختلف از وظايف اسلامى خود است. خوب اين ضمانت اجرايى چگونه اتفاق مى افتد؟ قطعاً با تذكر، اخطار، خواستن، فرمان صادر كردن مثل فرمان هشت ماده اى مبارزه با فساد مالى و امثال اين راه كارها و سازكارهاى قانونى است كه در قانون اساسى پيش بينى شده.
دوم از وظايف رهبرى كه از مسئوليت هاى رهبرى است و از ايشان برمى آيد، اصل پنجاهوهفتم قانون اساسى است. اصل پنجاهوهفتم مى گويد: قواى حاكم در جمهورى اسلامى ايران عبارت اند از: قوه ى مقنّنه، قوه ى مجريّه، قوه ى قضاييه كه زير نظر ولايت مطلقه ى امر و امامت امت بر طبق اصول آينده ى اين قانون اعمال مى گردند. اين قوا مستقل از يك ديگرند. پس قواى سه گانه، تحت نظارت رهبرى هستند كه اين نظارت، البته جلوه هاى مختلفى دارد، از جمله مسائلى كه در قانون اساسى براى رهبرى ذكر شده، مسئله ى نظارت بر حسن اجراى سياست هاى كلى نظام است.[1]
در اصل يكصدودهم وظايف و اختيارات رهبر ذكر شده. در بند يك مى گويد: تعيين سياست هاى كلى نظام با رهبرى است. و در بند دوم هم مى گويد كه نظارت بر حسن اجراى سياست هاى كلى نظام هم از آن رهبرى است. يعنى چه؟ يعنى قوه ى مقننه، قوه ى قضاييه و مجريه، مجمع تشخيص مصلحت، نهادهاى لشكرى و كشورى، موظف اند، سياست هاى خود را و اقدامات قانونى خود را به موجب سياست هاى كلى نظام كه از سوى رهبرى ابلاغ مى شود، به اصطلاح ترسيم كنند.
اگر يكى از قواى عمومى يا يكى از نهادهاى عالى سياسى بر خلاف سياست هاى كلى كه از سوى رهبرى تعيين شده عمل كند، قطعاً خلاف قانون اساسى است. يعنى قوا نمى توانند در مقابل سياست هاى رهبرى، سياست هاى ديگرى را ترويج و تبليغ و اجرا كنند. رهبرى پس از مشورت با مجمع تشخيص مصلحت، مصلحت را مشخص مى كند، ابلاغ مى كند و پس از ابلاغ، نظارت بر حسن اجراى سياست هاى كلى نظام هم با رهبرى است. البته بند دوم اصل يكصدوده را رهبرى خودشان از اختيارات مجمع تشخيص مصلحت قرار دادند. چون به موجب اصل يكصدوده، رهبر مى تواند بخشى از اختيارات خود را تفويض كنند و در نامه هاى مختلفى هم كه به مجمع تشخيص مصلت نوشته اند، تأكيد و سفارش زيادى هم به نظارت بر حسن اجراى سياست هاى كلى نظام كرده اند.
لذا فرمايشات رهبرى در قالب مبارزه با فساد مالى يا سياست هاى كلى نظام يا مبارزه با فقر و تبعيض، تنها يك موعظه و نصيحت نيست; بلكه يك فرمان كلى است و قانونى است كه به موجب قانون اساسى، قواى عمومى و مخاطبان رهبرى، اگر آن را اجرا نكنند، به عنوان متخلف، بايد پاسخ گو باشند. خوب، يكى از جلوه هاى ضمانت اجرايى قانون اساسى توسط رهبرى اين است كه به موجب اصل يكصدوده، حل اختلاف و تنظيم روابط قواى سه گانه باز به عهده ى رهبرى است. بند هفت اصل يكصدوده مى گويد: حل اختلاف و تنظيم روابط قواى سه گانه هم با رهبرى است; يعنى رهبرى كار قواى سه گانه را هم آهنگ مى كند. و اگر رهبر، تذكر قانونى به يكى از قواى سه گانه بدهد، اين تذكر قانونى به منزله ى تذكر قانون اساسى به حساب مى آيد. بنابراين مدعيان اجراى قانون اساسى بايد تمكين كنند به تذكرات و فرمان هاى رهبرى.
ديگر از اصول مربوط به رهبرى، اصل يكصدوسيزده قانون اساسى است. اين اصل نوعاً در رابطه با وظايف رييس جمهورى بحث مى كند; اما اگر در آن دقت كنيم، از اصل يكصدوسيزده برداشت مى شود در وهله ى اول، مسئوليت اجراى قانون اساسى متناسب با اختيارات رهبرى بر دوش رهبرى است و در وهله ى دوم، بر عهده ى رييس جمهورى است. اصل يكصدوسيزده مى گويد: «پس از مقام رهبرى، رييس جمهورى عالى ترين مقام رسمى كشور است و مسئوليت اجراى قانون اساسى و رياست قوه ى مجريه را جز در امورى كه مستقيماً به رهبرى مربوط مى شود، بر عهده دارد» پس مقام اول كشور رهبرى است.
اين اصل يكصدوسيزده داستانى دارد كه برمى گردد به پيش نويس قانون اساسى. كه اصل هفتادوپنج پيش نويس بود و الهام گرفته از يك پيش نويس قانون اساسى فرانسه بود. پيش نويسان اوليه ى قانون اساسى، مدنظرشان اين بود كه رييس جمهورى، عالى ترين مقام مسئول كشور و مسئول روابط داخلى و خارجى كشور باشد كه بعد از در نظر گرفتن اصل ولايت فقيه توسط مجتهدان و تصويب اصل ولايت فقيه، در اصل پنج و اصل پنجاهوهفت و اصول ديگر، نوبت به اصل يكصدوسيزده كه رسيد، آوردند كه عالى ترين مقام رسمى كشور، رهبرى است و اگر رهبرى عالى ترين مقام است، اقتدار داخلى و خارجى كشور، در سطح كلانش هم با رهبرى است و از جمله لوازم اين اقتدار عالى، اجراى قانون اساسى است كه البته بعد از آن، به مقام رييس جمهورى مى رسد.
3. خبرگان رهبرى. ممكن است سؤال شود كه اگر رهبرى از اجراى قانون تخلف كند و يا سوء استفاده كند، تكليف چيست؟ در مورد ابزار كنترل رهبرى كه دو نوع هستند: درونى ـ بيرونى جاى بحث نيست.
ابزار كنترل درونى، همان عدالت و صيانت نفس براى رهبرى است. و از جمله ابزار كنترل بيرونى كه در قانون اساسى پيش بينى شده است، خبرگان رهبرى است كه در اصل يكصدويازده قانون اساسى مطرح شده. اصل يكصدويازده مى گويد: «هر گاه رهبر از انجام وظايف قانونى خود ناتوان شود يا فاقد يكى از شرايط مذكور در اصول پنجم و يكصد و نهم گردد يا معلوم شود از آغاز فاقد بعضى از شرايط بوده است، از مقام خود بركنار مى شود...» كه البته خبرگان در مورد صفات و ويژگى هاى رهبرى، همين طور كه حدوثاً نظر مى كنند، بقاءاً هم گواهى مى كنند كه اين صفات و ويژگى ها هم در رهبرى است.
بنابراين اگر رهبرى، فاقد ويژگى هاى لازم براى اداره ى كشور گردد، از لحاظ سيستم قانونى و قانون اساسى، اين وظيفه ى خبرگان است كه پى گيرى هاى قانونى را انجام دهند; البته خبرگان رهبرى، داراى سازوكارهاى مناسب و قانونى به موجب اصل يكصدوهشت و به موجب آيين نامه ى داخلى خبرگان رهبرى، براى اجراى اصل يكصدويازده هست; كه از جمله ى اين سازوكارها، وجود هيئت تحقيق و بررسى مركز خبرگان رهبرى است كه جديداً تحت عنوان «كميسيون بررسى» اقدامات و مكاتبات لازم را انجام مى دهند و رهبرى پاسخ هاى لازم را مى دهند.
البته خبرگان رهبرى و هيئت تحقيق و نهاد خبرگان، رهبرى را در سطح عالى داراى ويژگى هاى لازم و اقتدار لازم را براى توان رهبرى و اداره ى كشور مى داند و اين را بارها بحث كرده اند و در مجلس خبرگان، گزارش هاى ويژه اى از طرف هيئت تحقيق ارايه شده است و مكاتباتى انجام گرفته كه توسط مخبر محترم كميسيون تحقيق و بررسى هم در اجلاس مجلس خبرگان، اعلام شده و مجلس خبرگان، اقدامات لازم را انجام داده است و به اين نتيجه رسيده است كه رهبرى در نهايت اقتدار و توان و ويژگى هاى برجسته اى كه يك رهبر بايد داشته باشد، داراى ويژگى هاى لازم براى اداره ى كشور مى باشد.
4. شوراى نگهبان. به موجب اصل نودويك قانون اساسى، شوراى نگهبان پاسدار قانون است; يعنى مسئوليت اقدام قانونى و ضمانت اجراى قانونى و اين كه همه ى قوانين و مقررات بايد به موجب قانون اساسى باشد، در قانون اساسى به عهده ى شوراى نگهبان است.
[1] . ر. ك: بند 2 اصل 110.
@#@ همان گونه كه در فرانسه، به عهده ى شوراى قانون اساسى و در امريكا، به عهده ى دادگاه قانون اساسى است. كه البته شوراى نگهبان، مطابق سيستمى كه دارد، داراى تمام ويژگى هاى مثبت شوراى قانون اساسى فرانسه و ويژگى هاى مثبت دادگاه قانون اساسى آمريكاست و داراى هيچ كدام از ويژگى هاى منفى اين سيستم هاى مشابه نيست كه باز متأسفانه جاى توضيحش اين جا نيست.
غير از اصل نودويك، اصل نودوچهار است كه مى گويد: كليه ى مصوبات مجلس به شوراى نگهبان فرستاده شود. تفسير قانون اساسى هم طبق اصل نودوهشت، به عهده ى سه چهارم اعضاى شوراى نگهبان است. يعنى شوراى نگهبان فصل الخطاب تفسير قانونى قانون اساسى است. يعنى چه؟! حقوق دانان مى گويند: سه گونه تفسير براى قانون اساسى هست: 1. تفسير قانونى عادى; 2. تفسير قضايى; 3. تفسير علمى يا شخصى.
تفسير قانونى داراى چند دسته است: 1. تفسير قانونى عادى يا قانون مصوبه ى مجلس كه يك قانون عادى است. تفسيرش هم به عهده ى مجلس است; 2. تفسير قانون اساسى; اين تفسير، طبق اصل نودوهشت به عهده ى شوراى نگهبان است. يعنى تنها اظهار نظر شوراى محترم نگهبان در مورد اصول متنوع قانون اساسى داراى ارزش حقوقى و قانونى است.
يكى از تفسيرها تفسير قضايى است كه دادرس در مقام اجرا و قضاوت مجبور مى شود كه يك اصلى از اصول را تفسير بكند كه در مقام دادرسى، تفسير يك اصل قانون اساسى، به موجب اصل يكصدوهفتاد قانون اساسى حجت است.
يكى ديگر از تفسيرها، تفسير علمى يا شخصى است. مثل تفسير حقوق دانان يا صاحبنظران كه عضو شوراى نگهبان نيستند. تفسيرهاى علمى اعم از تفسير علما، حقوق دانان يا صاحب نظرانى است كه عضو شوراى نگهبان نيستند; حتى تفسير رييس جمهورى يا تفسير رييس مجلس و يا تفسير هر نهاد ديگر، ارزش قانونى ندارد.
يكى ديگر از نكاتى كه بايد دقت بشود اين است كه بعضى ها مى گويند به موجب اصل يكصدوسيزده، رياست محترم جمهورى مى تواند تذكر قانونى به قواى سه گانه بدهد. جاى بحثى كه اين جا مطرح است اين است كه اگر رياست جمهورى، بگويد كه فلان اصل نقض شده است، اما به نظر شوراى نگهبان نقض نشده است، تفسير كدام يك محكمّ است؟ اين جا تفسير رياست محترم جمهورى فاقد وجاهت قانونى است. بلكه رياست جمهورى مى تواند قضيه را به نهادهاى قانونى مربوطه مثل دستگاه قضايى يا شوراى نگهبان يا دادگاه مربوطه يا ديوان عدالت ادارى و امثال اين ها ارجاع بدهد و از اين بابت، اصل يكصدوسيزده مطابق تفسير صحيح، از آن بر مى آيد كه رياست جمهورى مسئول اجراى قانون اساسى در حيطه ى قوه ى مجريه است. قوه ى مجريه نمى تواند در كارهاى قواى ديگر دخالت بكند و براى قواى ديگر، تعيين تكليف بكند.
5. قوه ى قضاييه. بند سوم اصل يكصدوپنجاهوششم كه در واقع وظايف قوه قضاييه را بيان مى كند مى گويد: «قوه ى قضاييه قوه اى است مستقل كه پشتيبان حقوق فردى و اجتماعى و مسئول تحقق بخشيدن به عدالت و عهده دار وظايف زير است...» از جمله وظايفى كه بند سوم ذكر مى كند، نظارت بر حسن اجراى قوانين است. اعم از قانون اساسى و همه ى قوانين و مقررات ها. مطابق اصل يكصدوشصتويك، نظارت بر اجراى قوانين مشخص است.
در اصل يكصدوشصتويك مى گويد: «ديوان عالى كشور به منظور نظارت بر اجراى صحيح قوانين در محاكم و ايجاد وحدت رويه و انجام مسئوليت هايى كه طبق قانون به آن محوّل مى شود بر اساس ضوابطى كه رييس قوه ى قضاييه تعيين مى كند، تشكيل مى گردد.» يعنى رياست محترم قوه ى قضاييه، ضوابط قانونى كار ديوان عالى كشور را براى نظارت بر اجراى صحيح قوانين در محاكم و ايجاد وحدت رويه و انجام ساير مسئوليت ها مشخص مى كند.
يكى از مسئوليت هاى ديوان عالى كشور، رسيدگى به تخلفان قانونى رييس جمهورى است و چون در جاى ديگر قانون اساسى ذكر شده است كه تخلفات عادى رياست جمهورى در دادگاه عادى رسيدگى مى شود، بنابراين منظور از تخلفات قانونى رياست جمهورى، تخلفاتى است كه در حيطه ى انجام وظايف قانونى مرتكب مى شود. اين، باز به عهده ى ديوان عالى كشور است و به موجب بند دهم اصل يكصدودهم مشخص است كه حكم عزل رياست جمهورى بعد از رسيدگى ديوان عالى كشور به تخلفات قانونى رييس جمهورى صادر مى شود كه البته بند دهم و ساير قوانين و مقررات موضوعه مشخص نكرده است كه ديوان عالى كشور چگونه به تخلفات قانونى رييس جمهورى رسيدگى مى كند. اما در اصل يكصدوشصتويك مى گويد: «ضوابط قانونى كار ديوان عالى كشور، به عهده ى رياست محترم قوه ى قضاييه است».
از جمله اصول ديگر مربوطه به قوه ى قضاييه، اصل يكصدوهفتادوچهار قانون اساسى است كه مربوط به سازمان بازرسى كل كشور است. بر اساس حق نظارت قوه ى قضاييه نسبت به حسن جريان امور و اجراى صحيح قوانين در دستگاه هاى ادارى، سازمانى به نام «سازمان بازرسى كل كشور» زير نظر رييس قوه ى قضاييه تشكيل مى گردد كه البته حدود اختيارات و وظايف اين سازمان را قانون تعيين مى كند كه حيطه ى عمل كرد آن طبق اصل يكصدوهفتادوچهار بسيار گسترده است.
يكى ديگر از ضمانت اجراهاى قانون اساسى اصل يكصدوچهلودو است است كه بر عهده ى رياست محترم قوه ى قضاييه است. اصل يكصدوچهلودو مى گويد: دارايى رهبر، رييس جمهور، معاونين رييس جمهور، وزيران و همسر و فرزندان آن ها، قبل و بعد از خدمت توسط قوه ى قضاييه رسيدگى مى شود. كه بر خلاف حق افزايش نيافته باشد كه اين باعث مى شود، تخلفات قانونى صورت نگيرد و اين يك وظيفه ى اجرايى بسيار مهمى است.
اصل ديگر، اصل شصتويك قانون اساسى از طريق دادگاه هاى قانون اساسى است.
ديگرى بند دوم اصل يكصدوپنجاهوشش يعنى حفظ حقوق عمومى و گسترس اجراى عدالت است.
ديگرى احياى حقوق عامه و گسترش عدل و آزادى هاى مشروع كه به عهده ى قوه ى قضاييه است. اقتدار قوه ى قضاييه براى اجراى قانون اساسى بسيار گسترده است. ما نمى توانيم يك اصل قانون اساسى به نام اصل يكصدوسيزده را در حدود اختيارات رياست جمهورى، براى اجراى قانون اساسى پررنگ بكنيم و اين همه ساز و كارهايى كه در قانون اساسى براى رهبرى، خبرگان، قوه ى قضاييه، مجلس شوراى اسلامى و ساير نهادها پيش بينى شده ناديده بگيريم.
6. مجلس شوراى اسلامى. ضمانت اجراى ششم، مجلس شوراى اسلامى است. يكى از وظايف مجلس، نظارت سياسى بر قوّه ى مجريه است. البته اين اعم از رأى اعتماد به هيئت وزيران[1]، سؤال از رييس جمهورى و وزيران[2] و استيضاح[3]است كه يكى از موارد سؤال و استيضاح مى تواند تخلف از قانون اساسى باشد.
مثلاً در مورد بودجه، ابتدا تصويب، بعد تخصيص و سپس تفريغ بودجه صورت مى گيرد. چون عملاً خزانه ى دولت، بانك مركزى است و اين تخصيص از سوى وزير اقتصاد و رييس بانك مركزى صورت مى گيرد و تا زمان تخصيص عملى و دادن اعتبار، پنج تا شش ماه طول مى كشد، ضمانت اجرايى كه اين تخصيص مطابق مصوبات صورت پذيرد، ديوان محاسبات است.
يكى ديگر از ضمانت هاى اجرا از طريق مجلس شوراى اسلامى اين است كه بايد رييس جمهورى بر اساس اصل يكصد و بيست و دوم، پاسخ گوى مجلس باشد;[4] هم چنين رسيدگى به شكايات از قوّه ى مجريه، قضاييه و مقننه بر اساس اصل نَوَد قانون اساسى، به عهده ى مجلس شوراى اسلامى است.[5] اين شكايات به كميسيون اصل نَوَد ارجاع مى شود كه اگر عليه قوّه ى مقننه است، از طريق هيئت رييسه عمل شود و اگر عليه قوّه ى قضاييه است، تسليم دادگاه انتظامى قضات گردد و اگر عليه قوّه ى مجريه باشد، از طريق مكانيسم تذكّر و سؤال عمل خواهد شد.
و باز بر اساس اصل هفتاد و يك، مجلس مى تواند قانونى وضع كند كه بستر اجراى قانون اساسى را فراهم سازد;[6] مانند اصل امر به معروف و نهى از منكر كه مجلس مصوباتى در جهت تسهيل امر فوق داشته باشد.
7 . قوّه ى مجريه. هفتمين ضمانت اجراى قانون اساسى، قوّه ى مجريه است كه بيش ترين بحث در زمينه ى ضمانت اجراى قانون اساسى در همين باره است. مسئوليت اجراى قانون اساسى و ضمانت هاى اجراى آن به عهده ى قوّه ى مجريه گذاشته شده است.
اصل يكصد و سيزدهم، رييس جمهورى را مسئول اجراى قانون اساسى مى داند.[7] بر اساس اصل يكصد و بيست و يك، رييس جمهورى قسم ياد مى كند كه به پاسدارى از مذهب رسمى كشور، نظام جمهورى اسلامى، قانون اساسى، ترويج دين و اخلاق، پشتيبانى از حق و گسترش عدالت، پرهيز از خودكامگى و حمايت از آزادى و حرمت اشخاص و حقوق ملّت، حراست از مرزها و استقلال سياسى، اقتصادى و فرهنگى كشور و انتقال قدرت به عنوان يك امانت به فرد منتخب بعد از خود، وفادار مى ماند. از جمله موارد قسم همين مسئله ى اجراى قانون اساسى است.[8] در اصل يكصد و بيست و دوم رييس جمهورى پاسخ گوى رهبر، مجلس و ملّت است[9] و يكى از موارد اين پاسخ گويى او مسئله ى اجراى قانون اساسى است.[10] هم چنين رييس جمهورى طبق اصل يكصد و سى و چهار، رياست هيئت وزيران را به عهده دارد; بنا بر اين اگر در زير مجموعه ى ايشان، يعنى وزيران، تخلفى صورت گرفت، بر اساس قانون اساسى، مسئوليت آن در اصل متوجه شخص رييس جمهورى است و او مى تواند اقدام هايى از جمله عزل وزيران يا تذكر، سؤال و استيضاح آن ها را انجام دهد.[11]
رييس جمهورى براى اجراى هر چه بهتر قانون اساسى، مى تواند اقدامات ذيل را انجام دهد:
1.
[1]. اصل هشتادوهفتم: «رييس جمهورى براى هيئت وزيران پس از تشكيل و پيش از هر اقدام ديگر بايد از مجلس رأى اعتماد بگيرد. در دوران تصدّى نيز در موارد مسائل مهم و مورد اختلاف مى تواند از مجلس براى هيئت وزيران تقاضاى رأى اعتماد كند».
[2]. اصل هشتادوهشتم: «در هر مورد كه حداقل يك چهارم كلّ نمايندگان مجلس شوراى اسلامى از رييس جمهورى و يا هر يك از نمايندگان از وزير مسئول در باره ى يكى از وظايف آنان سؤال كنند، رييس جمهورى يا وزير موظّف است در مجلس حاضر شود و به سؤال جواب دهد...».
[3]. اصل هشتادونهم: «1. نمايندگان مجلس شوراى اسلامى مى توانند در مواردى كه لازم مى دانند هيئت وزيران يا هر يك از وزرا را استيضاح كنند; 2. در صورتى كه حداقل يك سوم از نمايندگان مجلس شوراى اسلامى رييس جمهورى را در مقام اجراى مديريت قوّه ى مجريه و اداره ى امور اجرايى كشور مورد استيضاح قرار دهند رييس جمهورى بايد ظرف مدت يك ماه پس از طرح آن در مجلس حاضر شود و در خصوص مسائل مطرح شده توضيحات كافى بدهد. در صورتى كه پس از بيانات نمايندگان مخالف و موافق پاسخ رييس جمهورى اكثريت دو سوّم كل نمايندگان به عدم كفايت رييس جمهورى رأى دادند مراتب جهت اجراى بند دَه اصل يكصدودهم به اطلاع مقام رهبرى مى رسد».
[4]. اصل يكصدوبيستودوم: «رييس جمهورى حدود اختيارات و وظايفى كه به موجب قانون اساسى و يا قوانين عادّى به عهده دارد در برابر ملّت و رهبر و مجلس شوراى اسلامى مسئول است».
[5]. اصل نودم: «هر كس شكايتى از طرز كار مجلس يا قوّه ى مجريه يا قوّه ى قضاييه داشته باشد، مى تواند شكايت خود را كتباً به مجلس شوراى اسلامى عرضه كند. مجلس موظّف است به اين شكايات رسيدگى كند و پاسخ كافى دهد و در مواردى كه شكايت به قوّه ى مجريه و يا قوّه ى قضاييه مربوط است رسيدگى و پاسخ كافى از آن ها بخواهد و در مدت متناسب نتيجه را اعلام نمايد و در مواردى كه مربوط به عموم باشد به اطلاع عامّه برساند».
[6]. اصل هفتادويكم: «مجلس شوراى اسلامى در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسى مى تواند قانون وضع كند».
[7]. اصل يكصدوسيزدهم: «پس از مقام رهبرى رييس جمهور عالى ترين مقام رسمى كشور است و مسئوليت اجراى قانون اساسى و رياست قوّه ى مجريه را جز در امورى كه مستقيماً به رهبرى مربوط مى شود بر عهده دارد».
[8]. اصل يكصدوبيستويكم: «.. من به عنوان رييس جمهورى در پيش گاه قرآن كريم و در برابر ملّت ايران به خداوند قادر متعال سوگند ياد مى كنم كه پاسدار مذهب رسمى كشور و نظام جمهورى اسلامى و قانون اساسى كشور باشم».
[9]. اصل يكصدوبيستودوم: «رييس جمهورى در حدود اختيارات و وظايفى كه به موجب قانون اساسى و يا قوانين عادّى به عهده دارد در برابر ملّت و رهبر و مجلس شوراى اسلامى مسئول است».
[10]. زيرا در اصل يكصدوسيزدهم آمده است: «... رييس جمهور... مسئوليت اجراى قانون اساسى... را بر عهده دارد».
[11]. اصل يكصدوسىوچهارم: «رياست هيئت وزيران با رييس جمهورى است كه بر كار وزيران نظارت دارد... رييس جمهورى در برابر مجلس مسئول اقدامات هيئت وزيران است».
@#@ تذكر و اخطار، به مقامى كه خلاف قانون اساسى عمل كرده كه حداقل در حيطه ى قوّه ى مجريه اين اقدامات را انجام مى دهد. البته در حيطه ى قوّه ى مقننه و قضاييه جاى بحث دارد كه آيا از لحاظ حقوقى و از لحاظ قانون اساسى رييس جمهورى حق اخطار و تذكر را دارد يا نه;
2. برخورد با متخلفان و معرفى آنان به مراجع ذى صلاح; اگر در زير مجموعه ى قوّه ى مجريه تخلفى صورت گرفت، رييس جمهورى مى تواند با متخلفان برخورد كند و در صورت لزوم آنان را به مراجع ذى صلاح قانونى معرفى كند;
3. آموزش قانون اساسى، كه بسترى براى آشنايى ملّت با قانون اساسى و اجراى آن است;
4. اجراى قوانين و مقررات مصوّب;
5. فراهم كردن زمينه ها براى اجراى اصول تعريف شده ى قانون اساسى;
6. تهيه ى لوايح مناسب در جهت اجراى بهتر و كامل قانون اساسى. رييس جمهورى اين لوايح را تنظيم مى كند و به مجلس مى فرستد تا مجلس نيز آن ها را تبديل به قانون كرده، شوراى نگهبان هم تأييد كند و در اين صورت بسترهاى مناسب براى اجراى بهتر قانون اساسى فراهم مى شود. اين خلاصه ى وظايف قوّه ى مجريه است.
8 . تفكيك قوا. هشتمين ضمانت اجراى قانون اساسى، اصل تفكيك قوا ست كه در قانون اساسى جمهورى اسلامى ذكر شده است. بحث تفكيك قوا، بحث مفصّلى است كه همه ى مباحثش در باره ى ضمانت اجراى قانون اساسى نيست و ما وارد مباحث مربوط به تفكيك قوا و نقدهايى كه از لحاظ نظرى به نظريه ى تفكيك قوا وارد شده است نمى شويم.
به هر جهت تفكيك قوا در قانون اساسى آمده و قدر مسلّم اين است كه از ميان قوا، اسلام تأكيد ويژه اى بر استقلال قاضى و قوّه ى قضاييه دارد و در اصل پنجاه و هفت قانون اساسى، اصل استقلال قوا و استقلال قوّه ى قضاييه از دو قوّه ى ديگر ذكر شده است. اين در حد خود، يك ضمانت اجراى خوبى است. در اين جا ما بيش تر در مورد استقلال قوّه ى قضاييه بحث و بررسى مى كنيم.
قوّه ى مجريه نمى تواند در كار قوّه ى قضاييه دخالت كند. همين طور مجلس نمى تواند در كار قوّه ى قضاييه دخالت كند. اگر قوّه ى قضاييه برتر از دو قوّه ى ديگر نباشد، لااقل قوّه اى هم سنگ است. من به ياد دارم كه به موجب اصل نَوَد قانون اساسى در دوره ى چهارم مجلس، اين بحث پيش آمده بود كه مجلس حق تحقيق و تفحص در تمام امور كشور را دارد. اصل نَوَد هم مى گويد: همه مى توانند شكايات خود را از قواى سه گانه به مجلس ببرند و به اين وسيله خواستند قوّه ى قضاييه را وارد بعضى كارها بكنند. آن موقع مسئله به شوراى نگهبان ارجاع شد. شوراى نگهبان تفسيرى ارايه داد كه طبق آن، مجلس نمى تواند بر كار قوّه ى قضاييه نظارت كند يا از آن پرسش كند. به هر جهت اصل پنجاه و هفت قانون اساسى در باره ى استقلال قواست[1] و اصل يكصد و پنجاه و شش قانون اساسى مى گويد: «قوّه ى قضاييه قوّه اى است مستقل كه پشتيبان حقوق فردى و اجتماعى و مسئول تحقق بخشيدن به عدالت مى باشد». پرسشى كه ممكن است مطرح بشود اين است كه ضمانت اجراى استقلال قوّه ى قضاييه از لحاظ قانون اساسى در چيست؟ اين صحيح نيست كه بگوييم قوّه ى قضاييه مستقل است و بعد مكانيسم هايى وجود داشته باشد كه استقلالش را خدشه دار كند. ضمانت اجراى استقلال قوّه ى قضاييه كه خود در هنگام تخلف هاى عملى، ضامن اجراى قانون اساسى است، به اين شرح است:
1 . رييس قوّه ى قضاييه، طبق اصل يكصد و هفتاد و پنجم منصوب رهبرى است[2] و هيچ تكليف و تمكينى نسبت به قواى ديگر ندارد; جز در اجراى قوانين و مقررّات مصوب مجلس، هم آهنگى در بودجه و تقديم لوايح قضايى از طريق هيئت دولت; يعنى قوّه ى قضاييه قوانينى را اجرا مى كند كه مصوّب مجلس بوده، گردش كار قانونى اش را طى كرده است و شوراى نگهبان هم آن ها را تأييد كرده باشد; اما در اجراى اين قوانين، به هنگام تخلف ها ديگر از كسى دستور نمى گيرد. هم چنين در مورد بودجه و نيز در تقديم لوايح قضايى كه از طريق وزير دادگسترى صورت مى گيرد، مى بايد هم آهنگى داشته باشد. البته لوايح قضايى را نيز خود قوّه ى قضاييه مى نويسد، نه وزير دادگسترى و قوّه ى مجريه و هيئت دولت. اتفاقاً اين موضوع منجر به يك تفسير از سوى شوراى نگهبان شد كه شوراى نگهبان در مورد لايحه ى جرم سياسى همين گونه اظهارنظر كرد و گفت: هيئت وزيران نمى توانند سَرِ خود و بدون تصميم قوّه ى قضاييه، تصميم به تقديم لايحه ى قضايى بگيرند. چون قوا مستقل از يك ديگرند، وزير دادگسترى و هيئت وزيران، واسطه اى براى تقديم لايحه ى قضايى تنظيم شده در قوّه ى قضاييه هستند و به اين ترتيب ابتكار عمل به دست قوّه ى قضاييه است;
2 . در قوّه ى قضاييه از سؤال، تذكر و استيضاح و امثال اين مكانيسم ها خبرى نيست; يعنى هيچ مقامى نمى تواند از قاضى و تشكيلات قوّه ى قضاييه سؤال و تذكر و استيضاح كند. البته اگر قاضى تخلفى كرد يا كسى از قاضى شكايتى داشت، مى تواند به دادگاه انتظامى قضات مراجعه كند كه در آن صورت، خود قوّه ى قضاييه، بر اساس اصل استقلال قاضى در يك دادگاه مستقل ديگرى به موضوع رسيدگى مى كند;
3. امور ادارى و استخدامى قوّه ى قضاييه مستقل و بى نياز از قواى ديگر است.
بازرسى كل كشور[3] و ديوان عدالت ادارى،[4] يكى ديگر از ضمانت هاى اجرا استقلال قوّه ى قضاييه است. هم چنين محاكمه ى اعضاى قوّه ى مجريه در جرايم عادّى،[5] محاكمه ى رييس جمهورى در تخلفات قانونى بر اساس اصل يكصد و ده[6] و اصول ديگرى كه مربوط به ديوان عالى كشور مى شود، نيز از وظايف قوّه ى قضاييه است كه در آن ها استقلال كامل دارد و همين امر باعث شده كه بعضى ها در مقام عمل از قوّه ى قضاييه وحشت كنند. اما در هر صورت اين از مظاهر قدرت نظام و قوت قانون اساسى ماست كه قاضى قدرت مطلق دارد. اين نقطه ضعف نيست; بلكه براى نظام جمهورى اسلامى مايه ى مباهات است و يكى از مهم ترين ضمانت هاى اجراى عملى قانون اساسى مى باشد و از اين بابت اسلام در مورد شرايط قاضى خيلى سخت گيرى كرده «لاَ يَجْلِسُهُ اِلاّ نَبىٌ اَوْ وَصِىٌّ اَوْ شَقِىٌّ»[7] يا اين كه در اين مسند فقط يك دسته نجات پيدا مى كنند: «قَاض قضى بِالْحَقِّ وَ هُوَ يَعْلَمُ فَهُوَ فِى الْجَنَّةِ»[8]. اين همه سخت گيرى در مورد شرايط قاضى براى آن است كه اجراى عدالت منوط به همين استقلال قاضى و دستگاه قضاوت است. اين يكى از نقاط قوت نظام است كه از احكام اسلام گرفته شده است.
9 . رشد و آگاهى ها. نهمين ضمانت اجراى قانون اساسى، رشد و آگاهى عمومى و آراى عمومى است. در قانون اساسى خيلى از كارها متكى به انتخابات است.
در نظام اسلامى و در نظامى كه نمى خواهد بدون پشتيبانى مردم جلو برود و همه ى كارها را به آراى عمومى متّكى كرده است، بايد نيروهاى ارزشى و متدين تلاش بيش ترى بكنند; يعنى يك تلاش براى هدايت مردم به اسلام و تلاشى ديگر، براى روشن گرى مردم نسبت به اوضاع سياسى و اجتماعى، تا خوب تصميم بگيرند.
10 . ايمان، عدالت و تقوا. دهمين ضمانت اجرا، ايمان، عدالت و تقوا و ساير ارزش هاى اخلاقى هيئت حاكمه و جامعه است كه در بند اول به آن اشاره نموديم.
[1]. اصل پنجاهوهفتم: «قواى حاكم در جمهورى اسلامى ايران عبارت اند از قوّه ى مقننه، مجريه و قوّه ى قضاييه... اين قوا مستقل از يك ديگرند».
[2]. اصل يكصدوپنجاهوهفتم: «به منظور انجام مسئوليت هاى قوّه ى قضاييه در كليه ى امور قضايى و ادارى، اجرايى مقام رهبرى يك نفر مجتهد عادل و آگاه به امور قضايى و مدير و مدبر را براى مدت پنج سال به عنوان رييس قوّه ى قضاييه تعيين مى نمايد كه عالى ترين مقام قوّه ى قضاييه است».
[3]. اصل يكصدوهفتادوچهارم: «بر اساس حق نظارت قوّه ى قضاييه نسبت به حسن جريان امور و اجراى صحيح قوانين در دستگاه هاى ادارى سازمانى به نام سازمان «بازرسى كل كشور» زير نظر قوّه ى قضاييه تشكيل مى گردد».
[4]. اصل يكصدوهفتادوسوّم: «به منظور رسيدگى به شكايات تظلّمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورين يا واحدها يا آيين نامه هاى دولتى و اِحقاق حقوق آن ها، ديوانى به نام ديوان عدالت ادارى زير نظر رييس قوّه ى قضاييه تأسيس مى گردد. حدود اختيارات و نحوه ى عمل اين ديوان را قانون تعيين مى كند».
[5]. اصل يكصدوچهلم: «رسيدگى به اتهام رييس جمهورى و معاونان او و وزيران در مورد جرايم عادى با اطلاع مجلس شوراى اسلامى در دادگاه هاى عمومى دادگسترى انجام مى شود».
[6]. اصل يكصدودهم: «وظايف و اختيارات رهبر... 10. عزل رييس جمهورى با در نظر گرفتن مصالح كشور پس از حكم ديوان عالى كشور به تخلف وى از وظايف قانونى يا...».
[7] . وسائل الشيعه، ج 27، ص 17، روايت 33091.
[8] . بحارالانوار، ج 101، ص 263، ج 4.
پيش درآمد[1]
در مطالعه ى تاريخچه ى قانون اساسى در كشور ايران، دو انقلاب كه در كم تر از يك قرن اتفاق افتاد به طور طبيعى مد نظر قرار خواهد گرفت.
1. انقلاب مشروطيت در 1324 قمرى كه منجر به ايجاد تزلزلى كوتاه مدت در نظام استبدادى آن زمان گرديد و اولين قانون اساسى مربوط به آن انقلاب مى شود.
2. انقلاب اسلامى ايران در سال 1357 ش. كه طومار نظام ستم شاهى را براى هميشه برچيد و ثمره اى به نام قانون اساسى جمهورى اسلامى به عنوان اساس روابط حكومت و مردم را به بار آورد.
قطع نظر از مطالبى كه مى تواند در عرصه ى ابعاد فكرى پيدايش نهضت مشروطيت نظير تأثير انديشه هاى غربى و روشن فكران غرب گرا و نيز تأثير روحانيون در اين پديده ى مهم مطرح باشد و نيز بررسى چالش ها و زمينه هايى كه منجر به پيدايش نظريه ى «مشروطه ى مشروعه» شد كه انصافاً، هم مهم هستند و هم مورد ابتلاى جامعه امروز ما، بايد در يك نگاه مجموعى و ارزيابى كلى اين واقعه را از نقاط عطف تاريخ كشور به شمار آورد كه در آن پس از طى يك دوران طولانى از حاكميت استبداد، دستگاه قدرت مستبد حاكم، تسليم خواست برخاسته از قيامى مردمى گرديد و پديده اى به نام قانون اساسى وارد فرهنگ سياسى اين مرز و بوم گرديد.
هر چند اين حركت كه براى اولين بار در ايران تجربه مى شد در عرصه ى جهانى به دنبال نظرياتى كه از فلاسفه ى مغرب زمين يا انديشه هايى كه از حكماى مسيحى به جاى مانده بود از پيش تجربه مى شد، به طورى كه مى توان گفت در قرن هيجدهم ميلادى دگرگونى هاى شگرفى در نظام سياسى و امر زمام دارى رخ داد كه حاصل انديشه هاى كسانى چون جان لاك، منتسكيو و ژان ژاك روسو بود و انقلاب امريكا در 1776 و مهم تر از آن انقلاب فرانسه در سال 1789 و گسترش نظريه هاى دموكراتيك اين انقلاب در سر تا سر اروپا و بسيارى از كشورهاى جهان، ثمرات چنين انديشه هايى بود، امّا قطعاً نمى توان پذيرفت كه روحانيون طلايه دار نهضت مشروطه هم چون مرحوم نايينى و شيخ فضل اللّه نورى در مقام نسخه بردارى از آن نسخه هاى غربى بوده باشند.
چنان كه علامه ى نايينى تغيير حكومت خودسرانه به مشروطيت را از ضروريات دين اسلام و ساير شرايع مى داند.[2] در ادامه ى چنين برداشتى، ما نيز معتقديم اولين قانون اساسى را مى توان در سيره و مرام نامه حكومتى پيامبر(صلى الله عليه وآله وسلم) و على(عليه السلام) آن دو حاكم اسلامى جست و جو كرد.
امّا در هر صورت مى توان پذيرفت كه پيدايشِ پديده اى به نام قانون اساسى به نحو مصطلح و به عنوان سند مكتوب و منسجم براى اولين بار در انقلاب مشروطه تحقق يافت.
دومين نسخه از قانون اساسى در ايران را بايد در انقلاب اسلامى ايران يافت كه پس از تدوين يك پيش نويس و بررسى هاى متعدد پيرامون آن كه در جاى خود قابل توجه فراوان است; در نهايت به صورت يك متن نسبتاً مفصل در مقايسه با برخى از قوانين اساسى دنيا در قالب يك مقدمه و چهارده فصل و يك صدو هفتاد و هفت اصل در محورهاى اسلامى، سياسى، ارزشى و انقلابى تدوين و به تصويب رسيده و لازم الاجرا شد.
بدون هيچ ترديدى مى توان گفت، هدف تدوين كنندگان اين قانون اجراى آن در همه عرصه و صحنه ها است. امّا براى اطمينان از اجراى هر قاعده يا مقرره حقوقى اعم از اساسى يا غير اساسى قطع نظر از لازم الاجرا بودن آن نيازمند تدابيرى است كه بر اساس آن ها عكس العمل متناسبى نسبت به تخلف از اجراى قواعد مزبور از سوى جامعه در نظر گرفته شود و اين امر همان پشتوانه اجراى قواعد و مقررات حقوقى است كه ما از آن به ضمانت اجراى قواعد حقوقى تعبير مى كنيم.
تحقق ضمانت اجرا در هر نظام حقوقى منوط به ايجاد دو عنصر است يكى عنصر قانونى و ديگرى قدرت اجرايى فايقه بر نيروهاى جامعه. مراد از عنصر قانونى همان تدابير پيش بينى شده در متن قانون است كه در قبال نقض از مقررات حقوقى در نظر گرفته مى شود، به عنوان مثال، بطلان يا عدم نفوذ يك عقد در واقع ضمانت اجرايى است كه در مورد تخلف از شروط قانونى آن عقد در قانون پيش بينى مى شود.
پر واضح است كه با گذر از اين مرحله هنوز به مرحله ى حصول اطمينان و تضمين اجراى قوانين واصل نشده ايم چرا كه با صرف وجود قانون و يا پيش بينى عكس العمل در برابر تخلف از آن، جامعه نسبت به تخلف از اجراى مقررات ايمن نمى شود و براى تضمين اجراى حقوق نيازمند قدرت اجرايى فايقه اى است كه در سطح كل جامعه به دليل برخوردارى از توان برخورد با نيروهاى متمرد بتواند به مجازات آن ها بپردازد.
از سوى ديگر قانون اساسى به دليل آن كه تنظيم كننده ى روابط سياسى حاكمان و مردم است و قدرت سياسى همواره در دست حاكمان است، طبيعتاً به گونه اى است كه تصور مى رود از قدرت اجرايى بى طرفى كه عادلانه هر گونه نقضى را پاسخى قاطع دهد، بى بهره است.
به اين مناسبت بى جهت نبوده و نيست كه كسانى حقوق اساسى و نظير آن حقوق بين الملل را به دليل فقدان نيروى الزام كننده فراگير فاقد جنبه حقوقى مى دانند و به سختى نام حقوق بر آن مى نهند چرا كه اساساً از ديدگاه آنان قوام حقوق به ضمانت اجرا داشتن آن است با اين مقدمه اهميت بحث ضمانت اجرا براى قانون اساسى به طور عام و قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران به طور خاص بيش از پيش نمايان مى گردد و اذهان جست و جوگر به دنبال پاسخى براى اين سؤال مى گردد كه آيا قانون اساسى ضمانت اجرا دارد؟ و ضمانت اجراهاى آن در دو بخش كليت و هر يك از اجزاء و فصول و اصول آن كدام است؟
[1] . از: حجت الاسلام والمسلمين محمدرضا باقرزاده.
[2] . ر. ك: دكتر سيد محمد هاشمى، حقوق اساسى جمهورى اسلامى ايران، ج 1، ص 13.
سوال: تعبيرى كه ما در اصل يكصدوسيزده قانون اساسى داريم، تعبيرى است كه نظيرش را در مورد هيچ يك از قوا نداريم. در اصل يكصدوسيزده رييس جمهور، به عنوان دومين مقام رسمى بعد از رهبرى، مسئول اجراى قانون اساسى شناخته شده است. اين تعبير را چرا در مورد ديگران نداريم و با توجه به اين تعبير، آيا مهم ترين ضمانت اجراى كليت قانون اساسى را مى توان رييس جمهورى دانست؟
جواب: بر اساس اصل يكصدوسيزده پس از مقام رهبرى، رييس جمهورى، عالى ترين مقام رسمى كشور است و مسئوليت اجراى قانون اساسى و رياست قوه ى مجريه را جز در امورى كه مستقيماً به رهبرى مربوط مى شود، بر عهده دارد.
در مورد اين اصل، دو نوع تلقى وجود دارد: 1. وظايف رييس جمهورى در حيطه ى قوه ى مجريه است و ايشان به عنوان مسئول اجراى قانون اساسى، وظيفه دارد اين مسئوليت را انجام دهد; 2. رييس جمهورى به عنوان شخص دوم كشور و عالى ترين مقام بعد از رهبرى دو وظيفه دارد: 1. رياست قوه ى مجريه; 2. مسئول اجراى قانون اساسى و مسئوليت اجراى قانون اساسى كه در اصل يكصدوسيزده پيش بينى شده، رياست جمهورى را در موقعيتى فراتر از دو قوه ى ديگر قرار مى دهد.
بعضى ها از جمله مسئول محترم پى گيرى و نظارت بر قانون اساسى، جناب آقاى دكتر مهرپور، تلقى دوم را دارند; يعنى تلقى آنان، اين است كه رييس جمهورى در مرتبه اى فراتر از رؤساى دو قوه ى ديگر قرار دارد. پس به اين عنوان مى تواند اقداماتى انجام دهد و بر كار دو قوه نظارت داشته باشد و به اين عنوان تلقى كردند كه رييس جمهورى داراى درجه ى نازله ى از رهبرى است. البته نظر ايشان و هر حقوق دان ديگر، نظر علمى شخصى است و ارزش قانونى ندارد. و تنها تفسير شوراى نگهبان از اصل يكصدوسيرده ارزش قانونى دارد.
قانون در واقع رييس جمهورى را مسئول اجراى قانون اساسى در حيطه ى رياست قوه ى مجريه مى داند نه بيش تر. از جمله ى اين سوابق من اشاره بكنم مثلا رييس جمهورى خواستند واحدى تشكيل بدهند به نام واحد بازرسى ويژه ى رياست جمهورى براى اجراى قانون اساسى، شوراى محترم نگهبان، فرمودند: شما اين وظيفه را مى توانيد از طريق سازمان بازرسى كل كشور انجام دهيد و به موجب اصل يكصدوهفتادوچهار عمل بكنيد و تشكيل واحد بازرسى ويژه، بر خلاف قانون اساسى است.
خلاصه ى پاسخ شوراى نگهبان اين است: آن چه از اصل يكصدوسيزده در رابطه با اصول متعدد و مكرر قانون اساسى استفاده مى شود، اين است كه رييس جمهورى پاسدار مذهب رسمى كشور است و مسئوليت اجراى قانون اساسى و تنظيم روابط قواى سه گانه را به عهده دارد. و اين جا صراحتاً مى گويند كه رييس جمهورى نمى تواند واحد بازرسى تشكيل بدهد. ممكن است كه سؤال بشود، پس اين به چه درد مى خورد؟
پاسخ اين است كه اصل يكصدوسيزده و مسئوليت اجراى قانون اساسى، در واقع با توجه به آن پيش بينى نوشته شده و در اصول مختلف قانون اساسى چون خوف استبداد، خوف عدم انتقال سالم قدرت، بيش تر از قوه ى مجريه مى رود، در جاى جاىِ قانون اساسى به ويژه سوگند، تأكيد شده كه رييس جمهورى بايد پاسدار مذهب رسمى كشور باشد; بايد مجرى قوانين اسلامى باشد; بايد حافظ مرز و بوم و مرزهاى كشور باشد. منظور از مرزهاى كشور، بيش تر جنبه ى تأكيدى دارد.
وظايف رييس جمهورى احصا شده است. در هيچ جاى قانون اساسى، در وظايف احصا شده ى رييس جمهورى، وظيفه اى تحت عنوان اجراى قانون اساسى فراتر از حيطه ى اقتدار ايشان با عنوان رييس قوه ى مجريه نيامده است. در مورد اصل يكصدوبيستويك در مورد سوگند، ايشان سوگند ياد مى كند كه پاسدار مذهب رسمى و قانون اساسى و نظام جمهورى اسلامى كشور باشد. اصل نودويك مى گويد: شوراى نگهبان، پاسدار قانون اساسى است. آيا اين وظيفه ى جداگانه است؟ اين گونه نيست. قانون اساسى مى خواهد بگويد آقاى رييس جمهور! شما نبايد پايت را فراتر از قانون اساسى بگذارى. يا اين كه مى گويد: «همه ى صلاحيت و استعداد خويش را در راه مسئوليت هايى كه بر عهده گرفته ام بر عهده بگيرم و خود را وقف خدمت به مردم و اعتلاى كشور و ترويج دين و اخلاق كنم». ترويج دين و اخلاق منحصراً وظيفه ى رييس جمهورى نيست. اما اين كه اين جا ذكر شده است، باز براى تأكيد است.
«...يا پشتيبانى از حق و گسترش عدالت سازم از هرگونه خودكامگى بپرهيزم» فضاى قانون گذارى قانون اساسى، به گونه اى بود كه در كشور استبداد زده ى ما قانون گذاران مى ترسيدند كه استبداد از روزنه و در و پنجره ى قوه ى مجريه وارد بشود. لذا تأكيدات شديد مى كنند.
در اصل يكصدوبيستويك و بقيه ى اصول مى گويد كه رييس جمهور! شما قانون اساسى را اجرا بكن پا فراتر از قانون اساسى مگذار. و مى گويد: «از آزادى و حرمت اشخاص و حقوقى كه قانون اساسى براى ملت قرار داده است، حمايت كنم. در حراست از مرزها و استقلال سياسى و اقتصادى و فرهنگى كشور از هيچ اقدامى دريغ نورزم». قطعاً حراست مرزها، جزء وظايف رييس جمهورى تنها نيست و ما نمى توانيم اصل يكصدوبيستويك را بگوييم كه حراست از مرزها هم به عهده ى رييس جمهورى است. وظايف نيروهاى مسلح مشخص است و نبايد اختلال در كار قوا ايجاد شود. قوا مستقل از هم هستند و سپس اين چيزى كه در اصل يكصدوسيزده ذكر شده است، تأكيدى است بر وظايف رياست جمهورى در حيطه ى رياست قوه ى مجريه و انتقال سالم قدرت و رياست جمهورى بعد از خود و در اين رابطه بايد تجزيه و تحليل شود.
سوال: از مهم ترين ضمانت هاى اجرايى قانون اساسى، فرهنگ سازى احترام به قانون و شناخت آن مى باشد. در اين مورد حوزه ى علميه چه رسالت هايى دارد؟
جواب: در واقع مذهب، اخلاق، ايمان، آن هم در نظام سياسى اسلام و قانون اساسى كه بر پايه ى نظام سياسى اسلام است، حرف اول را در اجراى قانون اساسى مى زند. تقويت باورها و ارزش هاى دينى در وهله ى اول، رسالت ستاد حوزه هاى علميه است و البته حوزه هاى علميه بدون پشتوانه و پشتيبانى قواى كشور و دولت دين مدار و ارزش مدار، نمى تواند رسالت خود را به نحو احسن انجام بدهد. لذا قانون اساسى در اصل سوم كه وظايف دولت حكومت را در شانزده بند احصا كرده است، در رأس اين بندهاى شانزده گانه، ايجاد محيط مساعد بر اساس ايمان و تقوا و رشد فضايل اخلاقى و مبارزه با كليه ى مظاهر و فساد و تباهى را در رأس وظايف دولت مى داند.
حوزه هاى علميه در حكومت دينى، رسالت مضاعف دارند و البته اين رسالت مضاعف، در تقويت ايمان و باورها و ارزش هاى دينى را، بدون يك بستر و فضاى مناسبى كه قواى عمومى و مقامات عالى اجرايى و سياسى فراهم بكنند، قطعاً نمى تواند انجام بدهد.
دولت دينى بايد فضا سازى بكند و حوزه ها انديشه و فرهنگ دينى توليد كنند و اين ها در كنار هم مى توانند پاسخ بدهند و ما اميدواريم كه در اين انتخابات بزرگ و سرنوشت ساز براى كشور، كه در آستانه ى آن هستيم، با روى كار آمدن دولت فعال و كارآمدى كه بتواند از تمام ظرفيت هاى ملى براى تحقق اقتدار ملى با روحيه ى شهادت طلبى و ايثارگرى و بسيج كردن همه ى دل سوزان نظام براى تعالى دين و كشور، بتواند وارد صحنه شود، برگ زرين ديگرى را از انقلاب اسلامى كه خون بهاى شهدا هست ورق بزنيم.
وَ السَّلامُ عَلَيْكُمْ وَ رَحْمَةُ اللّهِ وَ بَرَكاتُهُ.